Slaat BZK de aanbestedingsplank volledig mis?

John Tabbers (johntabbers@upcmail.nl) is onafhankelijk aanbestedingsadviseur en columnist van Clean Totaal.

 

In een grote aanbesteding onder leiding van BZK (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) voor vier ministeries wordt beleid geformuleerd gericht op het uitbannen van ‘strategisch inschrijven’. De operationele vertaling van deze intentie in bestekspassages doet twijfelen aan het ‘richtingsgevoel’ van BZK als coördinerend aanbesteder.  

 

De woelingen in Schoonmaakland laten ook de rijksoverheid als grootste opdrachtgever niet onberoerd. Beleid richting ‘Goed opdrachtgeverschap’ wordt regelmatig geventileerd en in speeches verwoord. Daarnaast is in 2008 bij de rijksoverheid categoriemanagement ingevoerd met het oog op het coördineren en verbeteren van de inkoopfunctie. “Schoonmaak” is hierbij één van de benoemde inkoopcategorieën en de ‘kwartiermaker-schoonmaak’ annex ‘categoriemanager schoonmaak rijksoverheid’ heeft binnen PIANOo-/Schoonmaak-verband regelmatig en ten positieve van zich laten horen.

 

Alle aandacht gaat dus uit naar Kwatta nu er onlangs een grote aanbesteding gepubliceerd is onder aanvoering van BZK met betrekking tot de schoonmaakdienstverlening aan een viertal ministeries, te weten Buitenlandse Zaken, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Infrastructuur en Milieu, en Welzijn en Sport. Het resultaat echter stelt teleur. Hoezo dat?

 

Gekozen is voor een perceelstructuur bestaande uit 5 percelen omvattende:

•             Perceel 1A: Schoonmaak en glasbewassing binnen/buiten (omvang 196.000 m2)

•             Perceel 1B: Schoonmaak en glasbewassing binnen/buiten (omvang 210.000 m2)

•             Perceel 2: Sanitaire voorzieningen

•             Perceel 3: Dieptereiniging

•             Perceel 4: Ongediertebestrijding

•             Perceel 5: Kwaliteitsinspectie

 

Wanneer wij inzoomen op de percelen 1A en 1B dan vinden wij na het passeren van de Uitsluitingsgronden en de Geschiktheidscriteria, het Gunningscriterium en de Subgunningscriteria.

Als Gunningscriterium is voor beide percelen gekozen voor EMVI waarbij voor Wensen (=Kwaliteit) een score behaald kan worden van maximaal 600 punten en voor Prijs een score van maximaal 400 punten. Hierbij gelden voor Wensen de volgende Subgunningscriteria: Social return (200 punten), Milieu (200 punten) en Kwaliteit (200 punten).

 

U begrijpt dat de uitslag voor die inschrijvers die de uitsluitings- en geschiktheidsbeoordeling gepasseerd zijn, in belangrijke mate afhangt van de systematiek die gebruikt wordt voor het toekennen van de scores. Alvorens nader in te gaan de scoremethodiek, moeten wij stilstaan bij enkele uitsluitingsgronden die opvallen doordat een inschrijver niet op voorhand weet of hij uitgesloten zal gaan worden of niet. U zult begrijpen dat hierover het laatste juridische gevecht nog niet gestreden is!!

 

Deze opvallende uitsluitingsgronden zijn te vinden in de ongetwijfeld goedbedoelde formulering rondom “Strategisch inschrijven”. Hierover wordt het volgende gezegd:

“Voor alle percelen geldt dat het in het prijzenblad niet is toegestaan om een nul of een negatieve waarde in te vullen. Het is de Inschrijver ook anderszins niet toegestaan strategisch in te schrijven, waaronder in deze context wordt verstaan: dat de Inschrijver naar objectieve bedrijfseconomische maatstaven te hoge of te lage tarieven aanbiedt of anderszins een te hoge of te lage financiële aanbieding doet, dan wel een aanbieding doet die niet marktconform of niet aannemelijk is, dan wel een aanbieding doet met een manipulatief karakter.

De Inschrijver die deze bepaling overtreedt wordt uitgesloten van verdere deelname aan deze aanbestedingsprocedure.”

Afgezien van het bepaalde ten aanzien van de nul of de negatieve waarde is het mij volstrekt onduidelijk welk tarief naar objectieve bedrijfseconomische maatstaven te hoog of te laag is, welke financiële aanbieding te hoog of te laag is, welke aanbieding niet marktconform of niet aannemelijk is en welke aanbieding een manipulatief karakter heeft”. Wordt dit het Zwarte Gat waarin straks BZK zelf duikelt?

 

Bént u als Inschrijver nog steeds niet uitgesloten dan wordt u beoordeeld op Wensen en op Prijs.

 

Een beoordelingsteam beoordeelt uw antwoord per geformuleerde wens en kent daarbij een score toe die kan bedragen: 200, 150, 100, 50 of 0 punten. Hierbij wordt er allereerst individueel beoordeeld en vervolgens worden de scores besproken in teamverband. Deze beoordeling vindt plaats zonder dat de inschrijfprijzen bekend zijn, teneinde beïnvloeding te voorkomen.

Deze wijze van beoordeling impliceert dat het verschil in Wensscore tussen inschrijvers ligt tussen nul punten en een veelvoud van 50 punten.

Hier is sprake van een ‘absolute beoordelingssystematiek’ in de volgende betekenis: uw score is níet afhankelijk van de behaalde score van andere inschrijvers.

 

Als ‘laagste prijs’ geldt die inschrijving met de laagste totaalsom van vaste ‘all-in’ prijzen oftewel: de laagste financiële aanbieding die niet uitgesloten wordt, wint -althans op dit onderdeel-. Deze aanbieding wordt gewaardeerd met de maximale 400 punten. De andere inschrijvers die niet uitgesloten zijn zullen naar rato scoren volgens de volgende formule: Score = 400 x (laagste prijs / prijs van de inschrijver). Ten aanzien van de uitkomst is niet bepaald in hoeveel decimalen deze berekend wordt (juridisch manco!). Op grond van art.3.3.7 waar het gaat over de berekening van de totaalscore, moet aangenomen worden dat de score-uitkomst bepaald wordt in 2 decimalen.

Deze methodiek van scoren –waarbij de hoogte van de te behalen score mede afhankelijk is van de hoogte van de laagste niet-uitgesloten inschrijving- wordt de ‘relatieve beoordelingssystematiek’ genoemd.

 

Vergelijken wij de beoordeling op Wensen en de beoordeling op Prijs dan valt de discrepantie op die er bestaat tussen de beoordeling op Wensen –alwaar met eenheden van 50 punten ‘gesmeten’ wordt en de beoordeling op Prijs –alwaar waarschijnlijk gemeten wordt in eenheden van de tweede decimaal-.

 

Deze formule en prijsregel wordt veel gekopieerd en toegepast maar dit betekent niet dat hij handig is , laat staan dat hij aansluit bij het kennelijke inkoopconcept van BZK. Maar hierover straks meer.

 

Passen wij deze prijsscore regel toe dan vinden wij de volgende scores:

                Aanneemsom                  Situatie A                            Situatie B

•             Inschrijver 1: 3.900         prijsscore: 400,00            prijsscore: n.v.t.

•             Inschrijver 2: 4.000         prijsscore: 390,00            prijsscore: 400,00

•             Inschrijver 3: 4.100         prijsscore: 380,49            prijsscore: 390,24

•             Inschrijver 4: 6.500         prijsscore: 240,00            prijsscore: 246,15

•             Inschrijver 5: 7.900         prijsscore: 197,47            prijsscore: 202,53

•      
       Inschrijver 6: 8.000         prijsscore: 195,00            prijsscore: 200,00

 

Door de aard van de gekozen formule nemen de scores in het begin veel sneller af dan verderop: de euro 100 verschil tussen de inschrijvers 1 en 2 wordt afgestraft met 10 punten terwijl hetzelfde euroverschil tussen de inschrijvers 5 en 6 afgestraft wordt met 2,47 punten.

Wanneer inschrijver 1 toch nog uitgesloten blijkt te worden, wordt inschrijver 2 de laagste en verkrijgt deze de maximale score van 400; tevens veranderen de prijsscores van alle andere inschrijvers. Het hierboven genoemde effekt van afnemend prijsscoreverschil bij eenzelfde absolute prijsverhoging blijft evenwel bestaan.

 

Waar de totaalprijs oftewel geoffreerde totaalaanneemsom beoordeeld wordt naar hoogte, is het interessant om te zien hoe deze tot stand komt. Dit brengt ons naar de structuur van het prijzenblad.

Hier wordt allereerst inzage gevraagd in de opbouw van de uurtarieven naar componenten en vervolgens in de feitelijke hoogte van het geoffreerde uurtarief voor 5 categorieën van medewerkers: jeugd (Ingrp.1), tot 1 jaar leerperiode (Ingrp.1), medewerkers (ingrp.1), meewerkend toezicht (Ingrp.2) en niet-meewerkend toezicht (Ingrp.3).

Tevens wordt er een normering gevraagd uitgedrukt in m2 per uur, voor allerhande combinaties van gebruiksruimte-vloercombinaties. Tot slot dienen er prijsbladen ingevuld te worden waarbij je via o.a. m2 per uur, m2-prijs per jaar en productie-uren tot de berekende totaalkosten per jaar komt. Kortom, op een gedetailleerde manier gaat het ook hier simpelweg om varianten van de regel: geoffreerde totaalkosten = P maal Q ( = prijs maal hoeveelheid –zij het m2, zij het de benodigde uren per m2 per jaar).

 

Wanneer wij dit nu confronteren met wat Aanbesteder formuleert rondom strategisch inschrijven, dan valt op dat geen enkele bewoording en gebruikt begrip in het betreffende bestekartikel 3.3.6 aansluit bij de kolomkoppen en bewoordingen die gebruikt zijn in de prijzenbladen. Het lijkt wel alsof de betrokken aanbestedingsjuristen art.3.3.6 geformuleerd hebben zonder kennis genomen te hebben van de prijzenbladen en/of zonder deze begrepen te hebben.

  

Wanneer wij teruggaan naar de intentie van Aanbesteder om extreme totaalkosten (extreem laag danwel extreem hoog) uit te sluiten –een loffelijke intentie!- dan kun je je afvragen of het niet mogelijk is de kool en de geit te sparen in de volgende zin: zoek een oplossing die geen juridisch gedoe uitlokt, die recht doet aan de onderlinge verhoudingen tussen inschrijvers wat betreft de verschillen in prijsscore en die recht doet aan het streven van BZK naar ‘goed opdrachtgeverschap’.

Welnu, een dergelijke oplossing ligt voor het oprapen en is gebaseerd op vier uitgangspunten:

 

Splits de schoonmaakaktiviteiten uit over afzonderlijke, elkaar in tijd deels overlappende aanbestedingen en wel op zodanige wijze dat het indieningstijdstip van de tweede aanbesteding bijvoorbeeld 10 werkdagen ligt na publicatie van het voorgenomen gunningsbesluit van de eerste aanbesteding.

Dit heeft een meervoudig effekt:

 

Aanbesteder heeft de schoon te maken oppervlakken in detail geïnventariseerd. Tevens heeft zij op grond van voorgaande aanbestedingen en kengetallen een beeld van de Q’s in m2 per uur en/of de benodigde uren.

Onzeker zal zij zijn omtrent de uurtarieven en/of de m2/tarieven. Duidelijk is in ieder geval dat zij de intentie heeft om hogere prijzen te accepteren maar … hoe hoog is hoog?

 

Bepaal als Aanbesteder voor de verschillende medewerkerscategorieën het ‘oirbare’ uurtarief en reken op basis van eigen kengetallen het gehele bestek door. Dit resulteert in een Norm-totaalaanneemsom. Vanwege onzekerheid ten aanzien van de actuele inschrijf-P’s bepaal je een linker-piketpaaltje: de minimale aanneemsom die de maximale score van 400 punten verkrijgt. Alle aanneemsommen die lager dan het linker-piketpaaltje liggen, krijgen eveneens 400 punten en worden níet uitgesloten, althans niet in de eerste aanbesteding.

Bepaal op dezelfde wijze de plaats van een rechter-piketpaaltje: de maximale aanneemsom die nog punten scoort, te weten nul punten. Alle aanneemsommen die hoger liggen dan het rechter-piketpaaltje krijgen eveneens nul punten en worden níet uitgesloten.

 

Vervolgens moet Aanbesteder bepalen hoeveel punten toegekend worden aan de Norm-totaalaanneemsom. Zodra dit bepaald is, dan kunnen de scorelijnen naar de gedefinieerde ‘scharnierpunten’ doorgetrokken worden waarmee ook de onderliggende aanneemsommen bepaald zijn. Wij zien aldus een horizontale scorelijn ter hoogte van 400 punten voor een aanneemsom in het gebied van euro nul tot aan het linker-piketpaaltje. Vervolgens een lineaire scorelijn (= rechte lijn) tussen linkerpiket-paaltje met 400 punten en de punten die toegekend zijn aan de Norm-aanneemsom. Daarna een lineaire scorelijn tussen de Norm-aanneemsom en het rechter-piketpaaltje met nul punten. En tot slot een horizontale, naar rechts doorlopende scorelijn ter waarde van nul punten.

 

 

Inschrijvers die rechts van het rechter-piketpaaltje offreren zijn op voorhand redelijk kansloos doordat zij in totaal niet hoger kunnen scoren dan 600 punten, de maximale score die verkregen wordt op basis van de wensen. Inschrijvers die rechts van de Norm-aanneemsom scoren (tot aan het rechter-piketpaaltje) zijn voor Aanbesteder minder interessant maar kunnen boven de wensenscore wel punten verkrijgen op basis van de prijs.

De interesse van aanbesteder zou met name uit moeten gaan naar de inschrijvers die lager inschrijven dan de Norm-aanneemsom. Echter, waar de inschrijfsom gelijk is aan P maal Q en zowel P als Q kunnen variëren binnen deze inschrijversgroep, dienen deze inschrijvers wat betreft de prijsscore gelijkwaardig beoordeeld te worden in die zin dat zij een prijsscore verkrijgen die toegekend wordt op basis van een lineaire funktie tussen 400 punte
n en de punten die behoren bij de Norm-aanneemsom. De ongelijke beoordeling zoals in de aanvang van dit artikel beschreven, is daarmee van de baan. Hierbij dient de score die behoort bij de Norm-aanneemsom duidelijk hoger te liggen dan de score die af te lezen is van de rechte lijn tussen de 400 punten van het linker-piketpaaltje en de nul punten van het rechter-piketpaaltje. Hiermee wordt beklemtoond dat de prijsverschillen minder doorslaggevend zijn dan de kwaliteitsverschillen. Hierbij ga ik er wel vanuit dat de onbalans in ‘afronding’ tussen toegekende Wensscores en Prijsscores, opgeheven is.

 

Een relatief beoordelingsmodel heeft het gevaar in zich van onbegrijpelijkheid en onvoorspelbare uitkomsten ingeval de ‘gunstigste’ inschrijver alsnóg uitgesloten wordt. Bij toepassing van een absoluut beoordelinsgs-model wordt dit potentiële probleem uitgesloten. Bovendien wordt aan inschrijvers de mogelijkheid geboden om bij invulling van de formulieren zelf al te bepalen hoe de totaalscore er uit zal gaan zien –indien het beoordelingsteam aan de beantwoording van de wensen dezelfde score zou toekennen als de inschrijver zichzelf geeft!-. In praktijk blijkt toepassing van een absoluut scoremodel een ‘heilzame uitwerking’ te hebben op de inschrijvingsconcurrentie. Oftewel –in goed Nederlands- het jaagt de inschrijvingsscherpte behoorlijk op. Des te belangrijker is dan ook dat Aanbesteder de plaats van de piketpaaltjes en de puntenscore die behoort bij de Norm-aanneemsom, op een onderbouwde wijze vaststelt.

 

Onderstaand een voorbeeld dat aansluit bij het eerder beschreven rekenvoorbeeld en aangevuld met fictieve behaalde wensscores.

 

Aanneemsommen                                        bijbehorende prijsscore

Norm-aanneemsom:       6.000                                    300

Linker-piketpaaltje:       4.000                                    400

Rechter-piketpaaltje:    7.000                                    000

 

Funktieformules (van links naar rechts):

Voor het gebied lager dan 4.000:                         Y (= de prijsscore) = 400

Voor het gebied tussen 4.000 en 6.000:                Y = aX + b waarbij a= -0,05 en b=    600

Voor het gebied tussen 6.000 en 7.000:                Y = aX + b waarbij a= -0,30 en b=2.100

Voor het gebied hoger dan 7.000:                        Y = aX + b waarbij a= 0,00 en b=         0

 

                    Inschrijfsom      Behaalde prijsscores     Behaalde wensscores   Totaalscore

Inschrijver 1:     3.900                    400                             570                           970

Inschrijver 2:     4.000                    400                             580                           980

Inschrijver 3:     4.100                    395                             590                           985

Inschrijver 4:     6.500                    150                             600                           750

Inschrijver 5:     7.900                       0                             600                           600

Inschrijver 6:     8.000                       0                             550                           550

 

 

Aanbesteder spreekt over 5 aan te besteden percelen waaronder perceel 1A en perceel 1B. Dit onderscheid naar perceel 1A en perceel 1B wordt gemaakt omdat Aanbesteder beide percelen niet aan eenzelfde schoonmaakbedrijf wil gunnen uit oogpunt van risicobeheersing. Hierbij worden in de bestektekst nergens de percelen 1A en 1B aangeduid als percelen waarop onafhankelijk ingeschreven kan worden. De juridische implicatie hiervan is dat perceel 1A resp. 1B gezien moeten worden als twee subpercelen binnen perceel 1. Hiervoor geldt: subpercelen kunnen niet onafhankelijk aanbesteed worden, ergo: het is wederom wachten op juridisch gedoe.

 

De ongelijke behandeling van inschrijvers wat betreft de mogelijkerwijs te behalen prijssscore zal op zich moeilijk juridisch te bestrijden zijn aangezien de prijsscoreregel gelijkelijk van toepassing is voor alle inschrijvers. Gemakkelijker zal het zijn om ingeval van uitsluiting, een beroep te doen op de onduidelijkheid van al het bepaalde rondom het strategisch inschrijven. Dit vereist dan wel dat inschrijvers op voorhand bezwaar aantekenen tegen deze beschrijving resp. een kort geding aankondigen teneinde niet in de valkuil van het Grossmann-arrest te vallen.

Hetzelfde is van toepassing voor diegenen die bezwaar willen aantekenen tegen het onevenwichtige effekt van de afronding van Wensscores en Prijsscores op de Totaalscore.